20年前，被立法者稱為“管法的法”的立法法經九屆全國人大三次會議審議通過，并于當年 7月 1日正式實行。5年前，立法法經歷大修，其中重要的修改內容就是賦予設區的市地方立法權和明確人大立法主導作用。
11月 19日，第二十六次全國地方立法工作座談會期間，山西、上海、廣東、安徽、湖南、安徽六省市人大法制委員會和常委會法制工作委員會負責同志在接受媒體專訪時，紛紛曬出立法“成績單”。沉甸甸的“成績單”背后，是地方人大及其常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分發揮地方立法在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化中重要作用的積極作為，是地方人大發揮立法主導作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法的不懈努力。
01、與新時代銜接更緊密以創制立法推動改革先行先試
改革和法治如同車之兩輪，要一體前行，以立法的“定”不斷適應改革的“變”，才能避免失衡導致的顛簸。
黨的十八屆四中全會提出，實現立法決策和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。對此，我國現行立法法作出回應：“全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”
在山西，“開發區立法三部曲”正是立法與改革良性互動的生動實踐之一。
規劃和土地一直是影響山西開發區建設發展的突出問題。“從 2013年年初到 2016年 8月，全省招商引資簽約項目 8000多個，總投資金額 9萬多億元，但落地率卻很低。”2017年，山西省政府相關負責同志坦言，開發區項目落地率低其中一項基礎性問題便是項目無地可落。
“沒有市里的規劃，一寸土地也不能動”“建區時所核定的 8平方公里面積早已開發完畢，儲備項目根本無法落地”……長治高新區和太原高新區遇到的情況，此前在山西全省開發區不同程度存在。
2018年 8月 3日，山西省十三屆人大常委會第四次會議通過《關于在全省省級以上開發區推廣山西轉型綜合改革示范區授權經驗的決定》，下放了開發區總體規劃、控制性詳細規劃、土地使用權出讓等行政許可權限，在規劃和土地方面賦予了開發區管理機構更大的自主權，簡化了審批環節，大大加快了審批速度，使開發區引進的項目能更早地開工建設。
“從 2017年對綜改示范區的授權決定，到 2018年對全省開發區的擴權決定，再到 2019年開發區條例的制定出臺，把‘法治紅利’惠及全省開發區，有力地促進了開發區改革創新和全省經濟社會健康發展。”山西省人大法制委員會副主任委員、常委會法制工作委員會主任蔡汾湘告訴記者，山西省人大常委會牢記習近平總書記“在轉型發展上率先蹚出一條新路來”的囑托，緊跟省委決策部署，堅持“改革發展的步伐行進到哪里，人大立法工作就跟進到哪里”，截至目前，山西轉型綜改立法涉及法規項目共 28件，已通過 16件，其中省人民代表大會通過 2件，正在審議的 4件，正在調研的 8件。
隨著我國邁入新發展階段，改革開放面臨新的任務和挑戰。作為國家戰略與試驗田的自貿試驗區，承擔國家在某個領域某個層面某個點上的試驗任務，即需要在指定試點時間內，拿出今后可以在全國更大范圍內推廣復制的探索經驗來。
“針對特定區域的立法，既要以法律規范固化各項先行先試措施，還要為今后制度創新留下空間;既要遵從國內的體系和制度，還要滿足對接國際通行規則的要求。”上海市人大法制委員會副主任委員、常委會法制工作委員會主任丁偉介紹說，上海市人大常委會積極發揮立法的引領和推動作用，不僅在自貿試驗區掛牌前及時表決通過《關于在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，而且在自貿試驗區先行先試起步不到一年時，審議通過《中國(上海)自由貿易試驗區條例》。
“先行先試的探索性決定了地方立法的前瞻性，在立法方式上變革傳統的‘正面清單’方式，探索‘負面清單’立法方式，給予市場主體更多的參與市場競爭的機會。采用‘條文少一些，立意高一些’的立法思路，為自貿試驗區的先行先試預留更多探索空間。”丁偉舉例說，條例明確自貿試驗區實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式。對負面清單之外的領域，將外商投資項目核準和外商投資企業設立和變更審批改為備案管理。
建設長三角生態綠色一體化發展示范區是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。示范區這一國家戰略的基本特點是“不破行政隸屬，打破行政邊界”，在我國現行法律制度框架下，這一重大改革需要妥善處理好地方性法規與行政許可法、城鄉規劃法的關系。上海市人大常委會在與江蘇、浙江兩省人大常委會溝通和協作，反復研究論證的基礎上，共同就示范區建設作出法律性問題決定。2020年 9月，兩省一市人大常委會分別作出了《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，依法授權示范區執委會行使省級項目管理權限、跨區域投資項目的審批權，并對示范區后續需要暫時調整或者暫時停止實施地方性法規等法治保障事項作出規定。
“這是改革決策與立法決策協調同步的又一次成功演繹，不但為長三角一體化發展提供了有力的法治保障，而且是對我國立法制度的一次有益探索和創新，并為長三角區域立法協同更高質量、更深層次的發展積累了寶貴的經驗。”丁偉說。
02、與民生實際更貼近接好下放的地方立法權
位于中國東北邊陲、黑龍江省北部的黑河，處在小興安嶺北麓，其境內群山連綿，溝谷縱橫，屬于寒溫帶大陸性季風氣候，這里冬長夏短，極寒天氣長達大半年時間，長期處在零下幾十度的低溫之中。
但是從 2019年供暖期開始，黑河市民發現家里的溫度達到了20℃，比往年高2℃。這2℃背后是地方立法權下放釋放出的“法治溫度”。
2015年立法法修訂，為 200余個設區的市送來了地方立法權。針對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事宜，地方就可以制定地方性法規，讓城市管理更加因地制宜，讓老百姓從中受益。
2019年 5月 17日，黑河市六屆人大常委會第十八次會議通過《黑河市城市供熱用熱辦法》，在黑龍江省率先將居民熱用戶供熱最低溫度標準由18℃提高到20℃，實現“達標供熱”向“舒適性供熱”的轉變，滿足人民群眾對美好生活的需求。
“立法就立百姓關心的法，立就立破解地方治理難題的法。哪個環節出問題，就在那個環節上下功夫。”黑龍江省人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任時鵬遠告訴記者，黑龍江省人大常委會發揮對設區市立法工作的指導作用，擔負起接通中央“天線”和群眾“地線”的“中轉站”“接線員”職責，努力提高設區市地方立法的針對性、系統性和可操作性。
2020年 9月 29日，安徽省十三屆人大常委會第二十一次會議審查批準了合肥市、宿州市、黃山市報送的 3件制止餐飲浪費行為條例，3件條例均于 11月 1日施行。
安徽省人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任吳斌告訴記者，3件條例的具體條款由 26條到 30條不等，均對政府部門和行業協會職責、餐飲經營者及消費者義務、制止餐飲浪費的具體措施等作出明確規定。其中對于當下流行的“網絡吃播”，3件條例都提出要加大監管力度，嚴禁在網絡直播中進行假吃、催吐、獵奇等宣揚鋪張浪費的活動。
據了解，合肥市、宿州市、黃山市在條例中規定了制止餐飲浪費的監督管理措施，要求將制止餐飲浪費行為、培養節約習慣融入文明創建活動，并通過設立紅黑榜名單、建立投訴舉報制度等舉措，為制止餐飲浪費行為提供保障。
耕地保護事關國家糧食安全、經濟發展和社會穩定，是我國的一項基本國策，是習近平總書記一再強調的“國之大者”。2020年 9月 16日至 18日，習近平總書記在湖南考察調研時再次強調，“湖南作為糧食主產區，要扛起穩糧食安全的責任，要全面壓實耕地保護責任，堅決遏制各類違法亂占耕地行為，守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線。”
湖南省人大常委會牢記總書記殷切囑托，認真貫徹落實重要批示精神，統籌謀劃、整體部署、協調推進，指導各市州全面立法規范農民建房、保護農村耕地，確保黨中央大政方針和決策部署在全省落地落實，向各市州人大常委會印發《關于依法推進農村亂占耕地建房問題整治的通知》，要求“加快推進農村村民建房和耕地保護領域配套立法”。2020年 11月 27日，湖南省十三屆人大常委會第二十一次會議表決通過了長沙、衡陽等 7市相關法規。至此，湖南 14個市州該項立法任務全面完成。
03、“主導立法”更突出高質高效立一部善法
黨的十八屆四中全會提出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”2015年立法法修訂時，將“人大主導立法”明確寫入法律，明確規定擴大公眾參與立法等，這些規定反映了對立法規律認識的不斷深化，對我國立法體制機制產生了重大影響。
“過去，地方立法議案大多由政府提出，人大基本不介入或介入很少，由于在立法重要環節主導不夠，國家權力部門化，部門權力利益化成為阻礙立法進步的頑石，也影響了民眾對法治的信仰。”蔡汾湘說，本屆山西省人大常委會立法項目均來自代表議案建議，由人大自主提出。
為落實立法法“人大主導立法”的要求，山西省人大常委會出臺《關于發揮人大及其常委會立法主導作用的意見》，明確提出要把握立項、起草、修改和審議環節的主導。成立立法工作“五人協調小組”，充分發揮法制委“統”的作用和其他專委、工委“專”的優勢。出臺《關于制定實施性法規的若干規定(試行)》，提高實施性法規質量，更好發揮補充性、探索性功能。
2019年 1月 1日，新修訂的《山西省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》正式施行。按慣例，法規通過要經歷初審、二審兩個環節。而此次修訂增加了專門委員會修改的環節，法制委員會根據相關修改原則和立法技術規范要求等，進行再論證。同時將草案印發給 11個鄉鎮及 274個村黨支部、村委會廣泛征求意見，反復修改，最終形成三審稿。
“過去，由于立法理念的偏差，地方立法出現了簡單重復上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現象，導致立出來的法不好用、不管用，出現了一些‘僵尸法’‘睡眠法’。”湖南省人大常委會法工委主任吳秋菊告訴記者，湖南省人大常委會在立法過程中，堅持以問題為導向，立足地方實際，著力對上位法進行補充和細化。堅決摒棄照搬照抄陋習，倒逼立法者發現問題、研究問題和解決問題，開展了一場立法“自我革命”。比如，在制定種子法實施辦法過程中，對草案 31個條文進行認真研究，刪除了與上位法重復的條款，通過后的辦法 18條，非常精簡、實用。
“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越是要提高立法質量。”一部良法的誕生一定出自“杰出的”“非凡的”立法人才之手，沒有優秀的人才作保障，立法的質量和成效必將大打折扣。
廣東省人大常委會積極采取措施推進立法工作隊伍建設和立法人才培養，協助省委印發了《關于加強新時代人大工作的意見》，推動省委辦印發了《關于加強我省立法工作隊伍建設的若干意見》，對各級人大法制機構設置、人員配備、隊伍建設提出明確要求，通過省委平安廣東建設考評，督促各級人大落實機構人員配備。同時，提出要加強對立法工作隊伍建設的統籌規劃，加大立法高層次人才培養和儲備。
2018年 4月，廣東省委組織部、省人大常委會辦公廳聯合印發了《廣東省高層次立法工作人才培養計劃》，提出在全省組織開展高層次立法工作人才評選，2018年組織評選出政治堅定、業務精通、經驗豐富的立法工作人才 75名，并持續跟進實施了一系列培養舉措。
“《廣東省野生動物保護管理條例》修訂從組成專班到常委會審議通過，僅用時 50天，創下廣東最快立法速度，在全國率先完成野生動物保護地方性法規的修訂。”廣東省人大法制委員會主任委員陳逸葵表示，高效、高質量立法得益于優秀的立法隊伍保障。
來源：人民代表報
黑龍江省人民代表大會常務委員會
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